Розділи

загрузка...
2.5. Державний борг і управління ним; Фінанси (теоретичні основи) - Грідчіна М.В.

2.5. Державний борг і управління ним

Існування державного кредиту зумовлює появу державного боргу. Внутрішні та зовнішні запозичення, які на певний період часу оформляються у вигляді державного боргу, є не тільки індикатором фінансового стану країни, а й показником її конкурентоспроможності.

Державний борг може бути капітальним і поточним. Капітальний державний борг — це вся сума випущених і непогашених боргових зобов'язань держави, а також доходи (проценти), які необхідно сплатити за цими зобов'язаннями. Поточний державний борг — витрати з виплати доходів (процентів) кредиторам за всіма борговими зобов'язаннями держави і погашення зобов'язань, термін сплати яких настає в поточному періоді.

Державний борг з'являється в результаті фінансування дефіциту Державного бюджету, який, у свою чергу, відображає перевищення бюджетних видатків над податками, зборами та іншими обов'язковими платежами до бюджету. Абсолютні значення державного боргу можуть бути великими, проте борг завжди має перебувати у відповідній пропорції до рівня бюджетного дефіциту і темпів зростання ВВП. Зростання ВВП призводить до відносного зниження державного боргу у відсотках ВВП, що дає змогу зводити бюджет з дефіцитом, не збільшуючи відношення боргу до ВВП. У держави може бути стабільний дефіцит бюджету у процентах до ВВП при стабільному рівні боргу у процентах до ВВП. При цьому абсолютний державний борг збільшується, а відносний — стабілізується або знижується. У країнах, де ВВП скорочується, бюджетні дефіцити призводять як до абсолютного, так і до відносного збільшення державного боргу.

Виконання державою її регулятивно-контролюючих функцій неможливе без законодавчо визначених і встановлених розмірів внутрішніх та зовнішніх запозичень і державних гарантій на поточний бюджетний рік. Державний борг має економічно обґрунтовані межі, що дають урядові змогу обслуговувати його без ризику виникнення кризи неплатежів.

В Україні державні внутрішні та зовнішні запозичення і надання державних гарантій здійснюються в межах встановлених на кожний бюджетний період граничних обсягів державного внутрішнього та зовнішнього боргу України та надання гарантій. Відповідно до Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" граничний обсяг державного внутрішнього боргу України на 1 січня 2004 р. становив 14,93 млрд грн, зовнішнього — суму, еквівалентну 8,588 млрд дол.

Бюджетним кодексом України встановлено, що основний обсяг державного боргу не повинен перевищувати 60 % фактичного річного обсягу ВВП України.

Державний борг класифікується за типами кредиторів і боргового зобов'язання й поділяється на внутрішній і зовнішній (рис. 2.6).

У загальному обсязі державного боргу внутрішній борг становить майже третину. Найбільша частка в ньому припадає на заборгованість перед юридичними особами (за облігаціями внутрішньої державної позики) і банківськими установами, у тому числі перед НБУ за позиками, отриманими для фінансування дефіциту бюджету, а також за залишками вкладів населення, централізованими колишнім Ощадним банком СРСР, і компенсаціями за ними; заборгованість сільськогосподарських підприємств за довго- та короткостроковими позиками, зараховану на державний внутрішній борг України. Цей борг складається із заборгованості минулих років і тієї, що з'являється щороку з новими борговими зобов'язаннями уряду України.

Державний зовнішній борг України — це заборгованість за непогашеними зовнішніми позиками і невиплаченими за ними відсотками на певну дату. Цей борг складається з боргових зобов'язань перед міжнародними фінансовими організаціями — МВФ, Світовим банком, ЄС, ЄБРР, іноземними країнами-кредиторами — Росією, Туркменістаном, Німеччиною, США, а також іноземними банками (фідуціарні позики) і корпораціями.

Отже, державний зовнішній борг — це заборгованість за позиками, залученими з іноземних джерел. При цьому держава відіграє роль позичальника або гаранта погашення цих позик іншими позичальниками. До складових державного зовнішнього боргу належать: • прямий борг, що формується через залучення іноземних кредитів, безпосереднім позичальником за якими є держава, і випуск державних цінних паперів у вигляді зовнішніх державних позик. Кредитні відносини базуються на прямому державному управлінні;

Класифікація державного боргу

Рис. 2.6. Класифікація державного боргу

• умовний борг, що формується при нормативно-адміністративному регулюванні запозичень за рахунок іноземних кредитів, залучених іншими позичальниками під гарантії держави (гарантований державний борг). Відповідальність за обслуговування цих кредитів несе або держава, або підприємницька структура — позичальник, який самостійно погашає іноземні кредити за рахунок власних коштів. Якщо безпосередній позичальник-підприємство не виконує своїх боргових зобов'язань перед нерезидентами, то за умовами угоди про позичання набирає чинності державна гарантія щодо виконання платежів на користь іноземного кредитора. У такому разі гроші перераховуються кредиторам з Державного бюджету, а потім держава намагається повернути кошти від безпосередніх позичальників.

В Україні з 1992 р. за рахунок іноземних кредитів під державні гарантії було реалізовано 90 проектів загальним обсягом 2,4 млрд грн. Зазначені кредити є низькоефективними. Це пояснюється тим, що більше половини з них спочатку передбачали повне або часткове використання бюджетних коштів для обслуговування та погашення позик. Розрізняють такі позики, що надаються підприємствам на умовах їх обслуговування та повернення виключно за рахунок держави, і такі, що передбачають погашення з бюджетних джерел з поступовим відшкодуванням підприємствами суми боргу в національній валюті або товарами до державних резервів. Відповідно 50 % гарантованих урядом позик було надано на умовах валютної самоокупності підприємств. Основними кредиторами вітчизняних підприємств є Німеччина і США. Значну частину їх коштів було спрямовано в галузі агропромислового комплексу України, на металургійну промисловість, на освіту й охорону здоров'я.

Ураховуючи негативний досвід залучення позик під гарантію уряду, держава фактично призупинила цей процес, вона гарантує виконання тільки тих проектів, що мають для країни стратегічне значення.

У світовій господарській практиці існують різні індикатори зовнішньої заборгованості. Наприклад, за методикою Світового банку, для визначення рівня обтяжливості зовнішнього боргу та віднесення країни до відповідної категорії щодо зовнішньої заборгованості (країни з надмірним чи помірним рівнем заборгованості) використовують показники, наведені в табл. 2.6.

Таблиця 2.6

Визначення рівня обтяжливості зовнішнього боргу

Показник

Рівень заборгованості (критичне значення показника)

надмірний помірний

Валовий обсяг боргу, %:

 

 

ВВП

50

30

річного експорту товарів та послуг

275

165

Платежі, спрямовані на обслуговування зовнішнього боргу, у відсотках річного експорту товарів і послуг:

 

 

сукупні

30

18

відсоткові

20

12

Визначення рівня заборгованості пов'язане з основними макро-економічними параметрами: динамікою виробництва та експорту, рівнем процентної ставки, динамікою валютних курсів, бюджетним дефіцитом.

Згідно з міжнародними стандартами рівень зовнішньої заборгованості України порівняно невисокий.

Нерозв'язаною проблемою України є не так контрольовані абсолютні та відносні показники зовнішнього боргу, як їх короткострокова ліквідність — відношення платежів до наявних валютних резервів.

Для країн, що здійснюють радикальні економічні реформи, внутрішні позики та зовнішня фінансова підтримка необхідні для фінансування структурних перетворень, прискорення стабілізації економіки і досягнення економічного зростання.

Проте механізм впливу позик на макроекономічну ситуацію не однозначний. Структура державного боргу за використанням залучених коштів свідчить, що державні позики переважно спрямовувались на поточні потреби держави: забезпечення стабільності функціонування грошово-кредитної системи, фінансування дефіциту платіжного балансу та державного бюджету і здійснення "критичного імпорту" (переважно енергоресурсів). І тільки невелика їх частина спрямовувалася безпосередньо на розвиток економіки. Занепокоєння викликає велика питома вага коротко- та середньострокових зобов'язань (13 % — до 5 років, 62 % — від 5 до 10 років, 11 % — від 10 до 15 років, 14 % — понад 15 років). У результаті нераціональних і зайвих зовнішніх запозичень можуть виникнути такі боргові зобов'язання перед нерезидентами, які в майбутньому значно обмежать можливості уряду щодо здійснення незалежної економічної політики. Обґрунтовуючи економічні наслідки державного боргу, застосовують різні критерії для розрізнення впливу на фінансову систему: термін існування боргу, його структуру, розмір платежів, зміну в розподілі та використанні ВВП на споживання, інвестиції, експорт товарів і послуг.

Застосування державою внутрішніх запозичень потребує здійснення політики, спрямованої на управління як мобілізацією фінансових ресурсів, так і обслуговуванням платіжних зобов'язань, які виникають внаслідок дії механізму державного кредиту.

Управління державним зовнішнім боргом — це сукупність дій, пов'язаних з підготовкою до випуску та розміщенням боргових зобов'язань уряду, регулювання ринку державних цінних паперів, надання державних гарантій, обслуговування та погашення боргу тощо. Управління державним зовнішнім боргом передбачає регулювання динаміки державного боргу з підтриманням оптимальних пропорцій між зовнішнім і внутрішнім боргом; максимально ефективне обслуговування боргу із зменшенням питомої ваги витрат на обслуговування боргу у видатковій частині бюджету; вжиття заходів із забезпечення додаткових джерел фінансування, кредитування інших урядів; участь у заходах міжнародних фінансових організацій тощо.

Управління зовнішнім боргом передбачає такі етапи:

• залучення кредитних ресурсів, у тому числі надання гарантій;

• розміщення (напрямки використання);

• обслуговування (сплата відсотків і основного обсягу боргу);

• уточнення і зміни умов залучення, розміщення та погашення. Останній етап передбачає застосування певних методів управління державним боргом: конверсії, консолідації, уніфікації, обміну облігацій за регресивним співвідношенням, відстрочення погашення і анулювання позики, а також узагальнених методів: рефінансування і реструктуризації.

Уникнути негативних наслідків запозичення та неспроможності держави виконати зобов'язання можна, застосовуючи метод конверсії, який полягає у зміні дохідності позики, як правило, у бік зменшення в умовах нестабільності фінансових ринків. Проте найчастіше поняття конверсії пов'язується з трансформацією боргових зобов'язань одного виду в боргові зобов'язання іншого виду (конверсія сприяє трансформації зовнішнього боргу у внутрішній і навпаки) або в активи іншої економічної природи — облігації, менш вигідні з погляду управління боргом, які можна ліквідувати шляхом обміну їх на акції підприємств, частку майна. Збільшення строків дії випущеної позики називають консолідацією.

Уніфікація передбачає обмін раніше випущених кількох позик на облігації нової позики. В окремих випадках обмін може здійснюватися за регресивним співвідношенням — коли облігації попередніх випусків прирівнюються до однієї нової облігації у різних пропорціях: 2:1, 5:1, 10:1 тощо.

Відстрочення погашення позики відбувається тоді, коли держава вже випустила велику кількість боргових зобов'язань і умови їх емісії не були вигідні. У такому разі більша частка надходжень від реалізації облігацій нових позик спрямовується на виплату відсотків і погашення раніше наданих кредитів. Уряд повідомляє про відстрочення погашення позик, яке відрізняється від консолідації тим, що не тільки подовжуються строки погашення, а й припиняється виплата прибутків.

Під анулюванням державного боргу розуміються заходи, у результаті яких держава цілком відмовляється від зобов'язань за випущеними позиками. Анулювати свої цінні папери держава може в разі банкрутства або внаслідок приходу до влади нових політичних сил, які з певних причин відмовляються визнати фінансові зобов'язання попередньої влади.

Рефінансування означає здійснення виплат з погашення старої державної заборгованості шляхом випуску нових позик. Активно рефінансування застосовується під час виплати відсотків і погашення зовнішньої частини державного боргу. При рефінансуванні використовуються такі схеми: сплата процентних платежів за довгостроковими зобов'язаннями за рахунок емісії короткострокових інструментів; погашення короткострокових облігацій за рахунок емісії нового траншу довгострокових паперів з використанням суми, яка перевищує суму обслуговування довгострокового боргу на покриття дефіциту бюджету.

Реструктуризація — це метод управління боргом, використовуючи який можна значно полегшити борговий тягар за рахунок перегляду умов і строків сплати загальної вартості кредиту й процентних платежів. Важливу роль в управлінні боргом і його реструктуризації відіграє співробітництво з Паризьким клубом, який розробив стандартизовані форми, методи та умови переоформлення боргів. Серед інструментів реструктуризації вирізняють три основні групи, наведені в табл. 2.7.

Таблиця 2.7

Основні інструменти реструктуризації

План Паризького клубу

План Брейді

Інші інструменти

Для країн з низьким

рівнем доходу на душу

населення (Неапольські

умови, 1994):

відстрочення виплати

основної частини боргу

терміном до трьох років

Уникнення простого

списання боргів

Розширення ліквідних

ресурсів держави-боржника

за рахунок:

Втручання у внутрішні

справи держави (на зразок

політики МВФ)

• викупу боргу, який дає

країні-боржнику можли-

вість викупити свої

боргові зобов'язання

за готівкові кошти зі

знижкою з номінальної

ціни на вторинному ринку

цінних паперів;

Різноманітні схеми надання нових позик

країнам, які відчувають

брак ліквідних коштів

 

Для країн із середнім

рівнем доходу на душу

населення (Х'юстонські,

1990, Лондонські, 1991,

умови): конверсія відповідних боргів на акції, надання

кредиторам права продажу боргів з

дисконтом за національну валюту, на яку можна купити акції

національних компаній

Подовження строків

виплати боргів і списання деякої їх частини за умови, що країни-кредитори отримають подвійну

вигоду, викуп країною-боржником частини своїх

зобов'язань (10-15 %) за різко зниженим валютним

курсом

• обміну боргу на акціонерний капітал: надання іноземним банкам

можливості обмінювати боргові зобов'язання цієї

країни на акції її промислових корпорацій. При цьому іноземні

небанківські організації

Припинення відпливу

капіталу і в деяких

випадках — повернення

його у країну

можуть перекупити ці

боргові зобов'язання на

вторинному ринку цінних

паперів зі знижкою для

фінансування прямих

інвестицій або купівлі

вітчизняних фінансових активів

Реструктуризація боргів,

яка передбачає надавання

переваги деяким із них

Із середини 80-х до середини 90-х років XX ст. було укладено близько 20 угод про зниження боргу і його обслуговування на загальну суму понад 120 млрд дол. При цьому загальна сума боргу була зменшена для Польщі, Болівії, Чилі, Мозамбіку, Філіппін, Єгипту та деяких інших країн.

У світовій практиці основні схеми реструктуризації ґрунтуються на сукупності заходів держави зі списання боргу, механізмі довгострокового викупу боргу і обміну державного боргу на акції національних підприємств.

Зростаюча вірогідність дефолту призводить до зниження вартості запозичень. Визначити оптимальний рівень списання боргу, за якого досягаються максимально очікувані виплати, можна за допомогою боргової кривої Лаффера (рис. 2.7).

Боргова крива Лаффера

Рис. 2.7. Боргова крива Лаффера

З точки К з подальшим збільшенням обсягу державного боргу починає знижуватись його вартість.

Переваги і недоліки механізму довгострокового викупу боргу та обміну державного боргу на акції національних підприємств наведені в табл. 2.8.

Практика списання боргів, зокрема варіант списання 50 % боргу у Польщі та Єгипті в 1992 р., що видається вигідним, поки що неприйнятна для України. По-перше, списання уможливлюється в разі перевищення трьох з чотирьох показників критичності зовнішньої заборгованості: відношення зовнішнього боргу до ВВП, зовнішнього боргу до річного експорту, процент обслуговування боргу до річного експорту, погашення й обслуговування боргу до річного експорту або наявність політичних передумов (у Польщі — успішне здійснення ринкових реформ, у Єгипті — укладення миру з Ізраїлем). По-друге, втрачається значна частина політичної самостійності країни і на тривалий час — можливість виходу на міжнародний ринок капіталів. Викуп боргів Україною на відкритому ринку поки що неможливий, адже це передбачає наявність в активі країни-боржника значних золотовалютних резервів або можливість їх швидкого нагромадження за рахунок стимулювання експортних галузей. Реалізація схеми обміну боргу на акції національних підприємств криє в собі небезпеку перерозподілу державної власності на користь зовнішніх кредиторів.

Таблиця 2.8

Характеристика механізму довгострокового викупу боргу і обміну боргу на акції національних підприємств

Механізм довгострокового викупу боргу

Обмін боргу на акції національних підприємств

Види: емісія нових боргових зобов'язань у вигляді облігацій, які безпосередньо обмінюються на старий борг або продаються, а одержані кошти спрямовуються на викуп старих зобов'язань

Переваги: зменшення загального обсягу заборгованості за умови продажу нових облігацій на ринку за меншим дисконтом, що спостерігається за пріоритетності нових зобов'язань перед старими

Недоліки: складність і здебільшого неможливість досягнення на практиці зазначеної пріоритетності

Види: надання іноземним кредиторам права на продаж боргів з дисконтом за національну валюту, за яку згодом можна придбати акції національних компаній, або безпосередній обмін (своп) боргів на акції, що перебувають у державній власності

Переваги: зменшення державного боргу й короткострокового навантаження на бюджет, забезпечення надходження капіталу в реальний сектор економіки

Недоліки: відмова від можливих альтернативних, привабливіших приватизаційних доходів; передавання права власності на державне майно

Україна поступово набуває досвід у реструктуризації боргу на умовах зменшення боргових виплат, подовження строків оплати та обміну боргових зобов'язань держави на майнові активи. Це істотно обмежує бюджетні видатки, послаблює борговий тиск і створює сприятливі умови для економічного розвитку. Стратегія загальної реструктуризації зовнішнього боргу ґрунтується на принципі рівних пропорцій рефінансування боргових зобов'язань для всіх кредиторів України і реструктуризації заборгованості перед офіційними кредиторами шляхом укладення угод з Паризьким клубом, а перед іноземними комерційними банками — з консорціумом комерційних банків. Наприклад, комерційні кредитори запропонували нову єврооблі-гацію України зі строком погашення до 2007 р. з однорічним пільговим періодом і щоквартальною виплатою доходу в розмірі 10 та 11 % річних. Валютою нового інструменту є долар чи євро. Власники понад 99 % раніше емітованих облігацій погодились на запропоновані урядом України умови реструктуризації, що дало змогу списати 152 млн дол. державного зовнішнього боргу.

Отже, щоб запобігти кризовим ситуаціям у сфері державного кредиту, необхідно вдосконалювати систему управління державним боргом на основі розробки коротко- та довгострокових стратегій управління портфелем зобов'язань країни. Метою стратегії державних запозичень є визначення оптимальної структури та обсягу державного боргу з метою зниження вартості обслуговування позик і мінімізації ризику, який виникає при отриманні кредитів.

Питання для самоконтролю

1. На яких принципах ґрунтується бюджетний устрій?

2. З яких етапів складається бюджетний процес?

3. За рахунок яких надходжень формується більша частина доходів зведеного бюджету?

4. Чому функціонування бюджетної системи України передбачає застосування прямих бюджетних трансфертів?

5. Видатки яких видів переважають у державному бюджеті України і місцевих бюджетах?

6. Основні завдання бюджетної політики України на сучасному етапі.

7. Переваги і недоліки збільшення зовнішніх державних запозичень.

8. За якими ознаками класифікуються державні позики?

9. Які методи управління державним боргом застосовують для полегшення боргового тягаря?

Завдання

Одним із складних питань побудови бюджетної системи і бюджетного устрою України залишається взаємодія державних і місцевих бюджетів, механізм міжбюджетних відносин.

Запропонуйте шляхи вдосконалення механізму міжбюджетних відносин і заходи, спрямовані на розмежування доходів між складовими бюджетної системи.