Розділи

загрузка...
1.7. ЕВОЛЮЦІЯ РОЛІ ДЕРЖАВИ В ЕКОНОМІЦІ; Стратегії економічного розвитку в умовах глобалізації - Лук’яненко Д.Г.

1.7. ЕВОЛЮЦІЯ РОЛІ ДЕРЖАВИ В ЕКОНОМІЦІ

В. Лошенюк

Починаючи з А. Сміта, економісти класичного напрямку нарікали на роль держави, обмежуючи її здійсненням життєво необхідних суспільних робіт, підтриманням законності та правопорядку країни. На їхній погляд, уряд має гарантувати права власності й непорушність контрактів, захищати економічні та політичні свободи громадян. Усе це може вважатись основною діяльністю держави. Таке стримане ставлення було певною реакцією на широке втручання урядів у функціонування ринку, що було характерним для Європи XVIII ст. Економісти-класики вважали, що це втручання завдає шкоди господарській діяльності й чинить перепони економічному розвитку. Можливо, через такий підхід і попередній досвід у ХІХ ст. економічна роль урядів і була більш обмеженою. У більшості промислових країн державні витрати складали близько 10% ВВП, а в області теорії переважала концепція «невидимої руки».

Двадцяте століття принесло поступове, але вагоме підвищення ролі держави в економіці, що найкраще видно з частки держвитрат у ВВП.

Загальні витрати держав, які входять сьогодні до групи ОЕСД (OECD), становили в середньому в 1870 р. приблизно 8 % ВВП, до 1913 р. вони збільшились всього на 1 %. Але вже після Першої світової війни досягли приблизно 15 %. У післякризовому 1937 р. цей показник перевищив 21%. До 1960 р., здавалося, настала стабілізація: державні витрати становили лише 18 % ВВП. Але то була ілюзія. Саме між 60-ми й 80-ми роками, що відзначалися розширенням світової торгівлі й фінансів, почалося інтенсивне зростання витрат держави. Її витрати в 1980 р. становили 43—44 % ВВП. Ця тенденція продовжувалась і протягом 80-х р.р., коли «бриз» глобалізації перейшов у «сильний вітер» (46 % у 1990 р.) та між 1990 і 1996 р.р., коли «сильний вітер» перейшов у «шторм» (48—49 % ВВП у 1995 р.). У 1960 р. загальні витрати держави в цих країнах були на рівні приблизно 15 % ВВП, у 1980 р. — вже більше 26 %, у 1990 р. — 27 %. [11, с. 2].

Очевидно, що одночасно відбувався поступове зростання державного нормотворення в економіці, але відповідної статистики просто немає. Такому зростанню сприяли як політичні, так і ідеологічні фактори. Еволюція концепцій дуже важлива, оскільки саме вона створила атмосферу, в якій і стало можливим посилення ролі держави в останні десятиріччя.

Марксистські й соціалістичні концепції (які робили акцент на вирівнювання доходів) суттєво вплинули на те, що і в країнах з ринковою економікою уряди почали відігравати важливу роль у перерозподілі доходів. Подібна роль навіть не передбачалась економістами класичного напрямку, що фокусували увагу на участі держави в розподілі ресурсів. Досвід СРСР і східноєвропейських країн, а також привабливість ідеї централізованого планування привели багато країн до «змішаної економіки», що характеризувалося більшою роллю держави. Розподіл доходів, тобто зниження доходів багатих і підвищення добробуту бідних, стало розглядатися як основне завдання економічної політики. Поширилося оподаткування доходів за різко прогресивною шкалою, субсидування товарів першої необхідності, соціальні допомоги. В минулому подібної політики не було або ж вона проводилась лише в рідкісних випадках. Зростання держвитрат на освіту й охорону здоров’я також часто обґрунтовувалося необхідністю перерозподілу доходів.

Кейнсіанська концепція підказувала урядам, що для стабілізації економіки потрібно підтримувати доходи громадян в періоди циклічних коливань. Для цього пропонувалися програми суспільних робіт і виплат безробітним, розширення держсектору, використання гнучких податкових схем. У багатьох країнах були введені державні пенсійні системи (часто перерозподільного характеру) й різні форми допомоги особам з доходом нижче визначеного рівня. Для розширення зайнятості використовувалися державні підприємства. Завдання полягало у формуванні економіки, яка менше підлягала б циклічним коливанням. Передбачалося, що цього можна досягнути за наявності могутнього держсектору. Кейнсіанський підхід служив теоретичним фундаментом для розширення економічної ролі держави.

Цьому також сприяли великі технологічні зміни в економіці, що стали особливо очевидними після Другої світової війни. Концепція «суспільних благ» П. Самуельсона та Р. Масгрейва стверджувала, що саме держава повинна відповідати за пропозицію цілої низки товарів, які є важливими для економіки в цілому, оскільки сам ринок не може забезпечити їх у необхідній кількості. Приватний сектор не має жодних стимулів для вироблення «суспільних благ», оскільки їх споживають усі, незалежно від того, платять вони за це чи ні.

З концепцією «суспільного блага» тісно пов’язане поняття «екстерналітиз» (зовнішніх неринкових ефектів). Визнання того факту, що споживання (як і виробництво) деяких товарів може генерувати позитивні або негативні «екстерналітиз», що не знаходять відображення в ціні цих товарів, стало ще одним доказом на користь розширення ролі держави в економіці. В даному разі передбачається, що заходи уряду збільшують вартість виробництва або споживання товарів з небажаними «екстерналітиз», а головне, зменшують вартість товарів з корисними ефектами.

Концепція «екстерналітиз» лягла в основу розширення ролі суспільного сектору в таких сферах: охорона здоров’я, освіта, наука, транспорт, підготовка кадрів тощо. Деякі автори навіть довели, що соціальні допомоги бідним виправдані в розумінні такого побічного ефекту як, наприклад, зменшення злочинності. Даний аргумент добре знайомий: без державного втручання ринок буде виробляти деякі важливі товари в недостатній або надлишковій кількості залежно від переважання позитивних чи негативних «екстерналітиз». Держава може впливати на приватний сектор за допомогою субсидій (що надаються безпосередньо або через податкові пільги), пропозиція деяких товарів — через суспільний сектор (зокрема, систему охорони здоров’я чи освіти) або шляхом нормотворення.
Поряд зі згаданими загальнотеоретичними обґрунтуваннями, що вплинули на діяльність урядів у всіх країнах, існують особливі аргументи стосовно країн, що розвиваються. У попередніх дослідженнях з економічного розвитку часто було присутнім посилання, що держава має можливості, які є недосяжними для приватного сектору. Наприклад, одним із обґрунтувань безпосередньої участі держави у виробництві (через підприємства держсектору) було те, що в приватному секторі немає таких кваліфікованих управлінців, як у суспільному секторі. Інше обґрунтування пов’язане з тим, що через великі масштаби деяких видів діяльності або проектів потрібні такі ресурси й знання, які здатна регенерувати або мобілізувати тільки держава.

У 50—60-ті роки набуло широкого поширення (особливо в країнах, що розвиваються) переконання, що уряд може краще за всіх визначити, які товари є «життєво необхідними». Тому держави повинні замінювати ринок. Законодавство стимулювало (за допомогою оподаткування, надання кредитів, полегшення доступу до іноземної валюти) інвестиції, націлені на виробництво «життєво важливих товарів». Одночасно обмежувалось або навіть заборонялося використання деяких ресурсів (таких як кредити або іноземна валюта) для виробництва «неосновних товарів» або предметів розкоші. Внутрішнє виробництво «життєво важливих товарів» часто відгороджувалося високими протекціоністськими бар’єрами.

Патерналістська політика, при якій воління споживачів замінюються тим, чому надають перевагу держчиновники, все ще зберігається у багатьох країнах (це, наприклад, стосується промислової політики). В її основі лежить припущення, що уряд краще, ніж приватний сектор, знає, як функціонують ринки й економіка в цілому, і що потрібно більшості громадян. Уряди проводять промислову політику, за допомогою якої обираються майбутні лідери бізнесу, і їм забезпечується тимчасовий захист або допомога, тому що припускається, що галузі, які народжуються, незабаром перетворяться на гігантів.

Для 50—60-х років, що стали періодом розквіту держвтручання в економіку, був характерним ряд наївних політичних ідей відносно ролі урядів. Передбачалося, що:

Передбачалося, що державна політика відрізняється послідовністю не тільки в просторовому, але й у часовому аспекті. Політичний обрій урядів повинен бути досить широким, щоб поточна політика не вступала в суперечність із майбутньою політикою. Конфлікти можуть бути результатом помилок або політичних міркувань (наприклад, прагнення виграти наступні вибори), що може змусити уряд проводити у даний момент політику, яка суперечить довготерміновим цілям. Дослідження з взаємозв’язку коротко- та довготермінових цілей економічної політики з’явилися лише відносно недавно;

Як показав досвід, романтичний або ідеалістичний погляд на економічну політику досить далекий від реалій життя. Фактом є те, що держава: 1) не монолітна, а характеризується множинністю центрів вироблення політики, кожний з яких керується своїми уявленнями про суспільні інтереси; 2) державна політика не завжди може бути послідовною в просторовому й часовому аспектах; 3) політика може визначатися корисливістю держчиновників та групами тиску; 4) ті, хто приймає рішення, не завжди добре уявляють, як працює економіка; 5) існує безліч проблем у взаємовідносинах між керівниками та виконавцями; 6) прийняті рішення необоротні; 7) бюрократія може бути неефективною або ж корумпованою, вона здатна спотворювати отримані директиви або використовувати інструменти економічної політики у своїх власних інтересах.

Усвідомлення всього цього в останні роки призвело до скепсису стосовно ролі держави в економіці й більшій увазі до ринку. Відбувся радикальний перегляд ідей, які раніше сприяли зростанню державного втручання в економіку.

Думка про те, що таке втручання може стати вирішенням більшості проблем, вже не користується тією широкою підтримкою, яка мала місце 20—30 років тому. Накопичено багаторічний практичний досвід втручання держави в економіку, що дозволяє порівняти сподівання й результати. Результати виявились в основному розчаровуючими, особливо в країнах, що розвиваються. Численні приклади показують, що державне втручання не покращило розподіл ресурсів, не сприяло економічному зростанню й більш ефективному розподілу доходів, не створило більш стабільного господарського середовища.

Навпаки, зберігається суттєва нерівномірність у розподілі ресурсів, що часто є прямим результатом державної політики. Дані, що є в розпорядженні, свідчать, що коефіцієнт Джини та інші показники нерівності в доходах в цілому не покращились, а в країнах із широким державним втручанням в економіку нерівність зовсім не менша, ніж у країнах з більш ліберальною економікою. Інфляція, безробіття, макроекономічні дисбаланси, як і раніше, характерні для багатьох країн, і особливо там, де практикується широке державне втручання в економіку. Є багато прикладів більш успішного розвитку країн, де роль держави обмежена й більш чітко сфокусована. В цьому контексті звичайно згадуються країни південно-східної Азії, Чилі й Нова Зеландія.

В останні роки все ширше розповсюджується думка, що зростання державного втручання у ринкові процеси супроводжувалося втратою уваги до основних функцій держави. Через обмеженість часу й ресурсів, які є у розпорядженні урядів, надмірне розширення їх обов’язків призводило до того, що держава опинялася неспроможною в належній мірі виконувати свої найважливіші функції. Надто часто прагнення до рівності приводило до непродуктивного або сумнівного використання суспільних ресурсів. У результаті погіршувалась якість основних послуг, що їх повинна забезпечувати держава. Кількість взятих на себе функцій зростала, а виконувались вони все гірше. Це мало негативні наслідки для функціонування ринку, оскільки з перебігом часу держава стала не стільки підтримувати й доповнювати ринок, скільки конкурувати з ним і підміняти його.

В останні роки повсюдно відбулася серйозна переоцінка (як політиками, так і громадськістю) тієї ролі, яку ринок може відігравати в економіці. Результатом стало поступове зменшення державного втручання і більше довір’я до розподільних можливостей ринку. У функціях урядів відбувається зсув від заміщення ринку до його підтримки й доповнення. Для все зростаючого числа країн стає характерним:

Все це підсилює ринкові начала й обмежує сферу державного втручання.

Політики поступово усвідомлюють, що уряд повинен не підмінювати ринок у справі розподілу ресурсів, а стимулювати його роботу.

Без перебільшення можна сказати, що зараз уряди багатьох (хоч далеко не всіх) країн хотіли б відігравати меншу роль у економіці. Однак, вони стикаються з нівелюванням попередніх рішень та інтересами багатьох груп, що мають користь з цих рішень. Такі групи часто досить сильні, аби гальмувати реформи. В результаті приведення реальної ролі держави відповідно до нового мислення може розтягнутися на роки. Серед економістів класичного напрямку навіть найзапекліші прихильники ідеї «невидимої руки» й свободи ринку визнавали необхідність таких функцій держави, як забезпечення законності й порядку (включаючи гарантії прав власності та виконання контрактів), оборона, проведення певних суспільних робіт. Однак і в цих областях держава проявила себе не з кращого боку. В деяких випадках вона сама виявлялася основним порушником прав власності та контрактів. Таким чином, відновлення уваги держави до своїх базисних функцій принесло б ринку тільки користь [7, с. 60].

Процес приватизації держпідприємств треба продовжувати, а в багатьох країнах прискорювати. У ринковій економіці держава має небагато причин безпосередньо включатися у виробничу діяльність. Якщо за допомогою приватизації вона може зменшити зайнятість у суспільному секторі й, відповідно, субсидування держпідприємств, а в цілому підвищити ефективність економіки, то приватизація — це правильна політика. Якщо доходи від приватизації допомагають державі розраховуватися з боргами, то з фінансової точки зору приватизація — чудова справа. Якщо вона супроводжується заходами, що направлені на відкриття ринку й стимулювання конкуренції, то це є намаганням підвищити ефективність економіки. З часом приватизація також буде сприяти зменшенню корупції, хоча спочатку дана проблема може навіть загостритися.

Уряди не повинні регулювати ціни, незважаючи на те, чи йдеться про звичайні товари, чи особливі ринки, наприклад, фінансовий чи орендний (житловий). Ціни, що регулюються, завжди спотворюють ринкові зв’язки, знижуючи економічну ефективність. Держава повинна також припинити субсидувати товари першої необхідності: у ряді випадків субсидії зменшують ціни деяких товарів чи послуг до такої міри, що виникає ажіотажний попит і розтрата ресурсів. Такими є найбільш відомі приклади неефективного розподілу суспільних ресурсів, спричинених втручанням держави.

Урядам не варто зловживати стимулюванням інвестиційної активності чи економічної діяльності або ж їх регулюванням взагалі. Їм потрібно зосередити зусилля на підвищенні ефективності ринків за допомогою таких заходів як відкриття внутрішнього ринку для іноземної конкуренції: скасування необов’язкових або неефективних економічних норм (установлених як самим урядом, так і профспілками або галузевими об’єднаннями); покращення інформаційного забезпечення ринкових агентів; створення ефективних регулюючих органів, що забезпечують споживачів необхідною інформацією та встановлюють прозорі й рівні для всіх ринкових агентів правила гри. Держава може стимулювати конкурентну поведінку, борючись із монополіями й усуваючи перепони для появи на ринку нових учасників.

Може видатися дивним, що спеціалісти в галузі держрегулювання виступають за усунення багатьох існуючих регулюючих норм і в той же час вимагають від держави створення регулюючих органів, які стежили б за додержанням правил гри. Справа в тому, що економіка багатьох країн перевантажена непотрібними й навіть шкідливими видами регулювання, але одночасно потерпає від нестачі регулюючих норм у деяких, перш за все нових, сферах економічної діяльності. Уряди повинні відігравати важливу роль у регулюванні окремих секторів економіки, таких як зв’язок, транспорт, охорона здоров’я, енергетика, ринки кредиту й капіталу. Ринкова економіка потребує встановлення правил гри й забезпечення споживачів необхідною інформацією, але, за деякими винятками, не потрібна підміна ринку в питаннях розподілу (аллокації) ресурсів.

У сучасній економіці регулювання може бути як непотрібним і навіть шкідливим, так і корисним і навіть обов’язковим.

Деякі форми регулювання не мають іншої мети, крім надання додаткової влади держчиновникам, які здійснюють державну політику. Йдеться про необхідність одержання від місцевої влади численних дозволів для заняття законними видами бізнесу, наприклад, для відкриття магазину чи заводу.

Інші заходи направлені на досягнення соціальних цілей, які більш ефективно можуть бути досягнені іншими шляхами. Приклад тому — держконтроль над орендною платою, через який по суті справи за рахунок домовласників субсидується житло для осіб з низькими доходами.

Деякі соціальні цілі (встановлення тривалості робочого часу, мінімальної заробітної платні) мають небеззаперечний характер.

Участь держав необхідна для безперервного функціонування деяких сфер (регулювання дорожнього руху), для забезпечення корисних «екстарналітиз», якщо їх не можна забезпечити іншими, більш гнучкими засобами. Так, без прямого регулювання не обійтись у захисті навколишнього середовища.

Нарешті, державне втручання є необхідним для захисту прав споживачів у ринковій економіці, зокрема тоді, коли вони самі не можуть отримати інформацію, без якої важко зробити раціональний вибір. Сучасна економіка характеризується найширшою різноманітністю товарів та послуг, про які більшість споживачів має досить невиразне уявлення. Звідси потреба у розширенні цього виду регулювання. Коли людина ступає на борт літака, вона повинна бути певною, що літак надійний і небезпеки аварії немає. Коли люди відносять свої збереження до банку, вони хочуть твердо знати, що банк забезпечує надійність вкладів. Окремі випадки краху банків не можуть бути для вкладників керівництвом до дії. Коли ви купуєте ліки, ви хочете знати, чи не дають вони побічних ефектів, а якщо такі ефекти вірогідні, то про це повинно бути чітко сказано. Купуючи продукти, наприклад, м’ясо, ви хочете знати, що воно нічим не заражене. Коли людина купує акції компанії, їй важливо знати, що самі акції та інформація про компанію не фальсифіковані.

У всіх зазначених випадках окремим особам немає сенсу самим збирати інформацію, щоб прийняти раціональне рішення. В такому знанні є елемент «суспільного блага», яке, будучи одного разу створеним, потім може безплатно розповсюджуватися сере